Die wehrhafte Demokratie darf nicht erst reagieren, wenn es zu spät ist
Deutschland braucht eine offene Debatte über zusätzliche verfassungsrechtliche Instrumente zum Schutz der Demokratie. Das Grundgesetz ist eine wehrhafte Verfassung. Es enthält bewusst Instrumente, mit denen sich die freiheitliche demokratische Grundordnung gegen ihre Feinde verteidigen kann. Parteien, die darauf ausgerichtet sind, diese Ordnung zu beseitigen oder zu beeinträchtigen, können nach Artikel 21 des Grundgesetzes für verfassungswidrig erklärt werden. Die Entscheidung darüber liegt beim Bundesverfassungsgericht. Dieses Instrument ist richtig und wichtig. Wenn die Voraussetzungen für ein Parteiverbotsverfahren vorliegen, muss ein solches Verfahren auch konsequent betrieben werden. Doch die politische Entwicklung wirft eine weitergehende Frage auf: Was geschieht, wenn eine Partei, gegen die erhebliche und belastbare verfassungsrechtliche Bedenken bestehen, bereits Regierungsverantwortung übernommen hat?
Zwischen dem Beginn eines Parteiverbotsverfahrens und einer endgültigen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kann viel Zeit vergehen. In dieser Zeit kann eine Partei möglicherweise bereits staatliche Macht ausüben und politische Entscheidungen treffen, die weit über die eigene Partei hinauswirken. Für diesen Fall sollte geprüft werden, ob das bestehende Verfassungsrecht ausreichend Instrumente bereithält. Dabei kann es selbstverständlich nicht darum gehen, einer Partei aufgrund ihrer politischen Positionen oder bloßer Verdächtigungen die Regierungsbeteiligung zu verwehren. Demokratie lebt vom politischen Wettbewerb. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei muss deshalb weiterhin dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten bleiben.
Aber es stellt sich die Frage, ob die Verfassung für außergewöhnliche Situationen abgestufte Schutzmechanismen vorsehen sollte, wenn besonders gewichtige und gerichtlich überprüfbare Anhaltspunkte für eine verfassungsfeindliche Ausrichtung vorliegen. Dazu könnte auch die Frage gehören, ob unter sehr hohen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen die Ausübung bestimmter Regierungsämter oder staatlicher Funktionen vorübergehend eingeschränkt werden kann, bis eine abschließende gerichtliche Klärung erfolgt. Das wäre kein Ersatz für ein Parteiverbotsverfahren. Es wäre ein zusätzliches Instrument der wehrhaften Demokratie.
Was geschieht bei einer verfassungswidrig handelnden Landesregierung? Noch grundsätzlicher stellt sich die Frage auf der Ebene der Länder. Deutschland ist ein föderaler Staat. Die Länder verfügen über erhebliche eigene Kompetenzen. Gleichzeitig sind sie Teil einer gemeinsamen staatlichen Ordnung und haben verfassungsrechtliche Pflichten gegenüber dem Bund und den anderen Ländern.
Was aber geschieht, wenn eine Landesregierung selbst in schwerwiegender Weise gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt oder die Erfüllung gemeinsamer staatlicher Aufgaben blockiert? Das Grundgesetz kennt mit Artikel 37 den Bundeszwang bereits ein entsprechendes Instrument. Es ist allerdings bislang nicht praktisch erprobt worden. Angesichts der veränderten sicherheits- und gesellschaftspolitischen Lage sollte deshalb geprüft werden, ob dieses Instrumentarium noch ausreichend ist. Die Fragen sind keineswegs theoretischer Natur.
Was passiert, wenn ein Land bei einer nationalen Krisen- oder Verteidigungslage notwendige Maßnahmen des Bundes nicht unterstützt? Was geschieht, wenn die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden politisch blockiert wird? Was passiert, wenn ein Land bei der Sicherung kritischer Infrastruktur oder bei der Unterstützung der Bundeswehr seinen verfassungsrechtlichen Verpflichtungen nicht nachkommt? Und welche Möglichkeiten besitzt der Bund, wenn für die Verteidigungsfähigkeit Deutschlands notwendige Verkehrswege oder sogenannte Durchmarsch- beziehungsweise Transitkorridore betroffen sind? Gerade vor dem Hintergrund des veränderten sicherheitspolitischen Umfelds müssen diese Fragen beantwortet werden, bevor der Ernstfall eintritt.
Ein abgestuftes Instrumentarium statt politischer Willkür. Dabei sollte es nicht um einen Blankoscheck für den Bund gehen. Im Gegenteil: Je stärker der Eingriff in die Rechte eines Landes oder einer Partei ist, desto höher müssen die verfassungsrechtlichen Hürden und desto umfassender die gerichtliche Kontrolle sein.
Geprüft werden könnte beispielsweise ein abgestuftes System:
- klare Voraussetzungen für besondere Maßnahmen gegenüber einer verfassungsfeindlich handelnden Landesregierung,
- zusätzliche und präzisere Anwendungsmöglichkeiten des Bundeszwangs,
- verbindliche Regelungen für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in sicherheitsrelevanten Bereichen,
- Sicherstellung der Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden,
- besondere Pflichten der Länder bei nationalen Krisen- und Verteidigungslagen,
- und gegebenenfalls Konsequenzen bei einer nachweisbaren und schwerwiegenden Verletzung verfassungsrechtlicher Pflichten.
Auch finanzielle Instrumente könnten Teil einer solchen Debatte sein. Hier ist allerdings besondere Zurückhaltung geboten. Der Länderfinanzausgleich darf nicht zu einem politischen Sanktionsinstrument werden. Einem Land dürfen nicht einfach deshalb finanzielle Mittel entzogen werden, weil dort eine politisch missliebige Regierung gewählt wurde. Wenn über finanzielle Konsequenzen nachgedacht wird, müssten sie deshalb auf einer eindeutigen verfassungsrechtlichen Grundlage beruhen, an konkrete Rechtsverstöße anknüpfen und gerichtlich überprüfbar sein.
Sicherheit darf nicht von politischen Mehrheiten abhängen. Besondere Aufmerksamkeit verdient die Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes und der inneren Sicherheit.
Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern. Es darf deshalb nicht davon abhängen, welche politische Mehrheit gerade eine Landesregierung stellt, ob sicherheitsrelevante Informationen ausgetauscht oder gemeinsame Maßnahmen unterstützt werden.
Ähnliches gilt für die Verteidigungsfähigkeit Deutschlands. Wenn Deutschland im Krisen- oder Verteidigungsfall auf funktionierende Verkehrswege, kritische Infrastruktur, Energieversorgung, Kommunikation und logistische Unterstützung angewiesen ist, müssen die entsprechenden Zuständigkeiten und Pflichten eindeutig geregelt sein. Der Staat darf in einer solchen Situation nicht erst darüber diskutieren müssen, ob ein Land seine Mitwirkung verweigern darf.
Die Debatte muss jetzt beginnen. Es geht deshalb nicht darum, einzelne Parteien oder Landesregierungen zum Gegenstand einer Sondergesetzgebung zu machen. Es geht um eine grundsätzliche Frage: Ist unser Verfassungsstaat für den Fall ausreichend gerüstet, dass politische Kräfte demokratische Wahlen gewinnen und anschließend die demokratische und rechtsstaatliche Ordnung selbst infrage stellen? Darauf sollte es eine klare Antwort geben. Eine unabhängige Kommission aus Verfassungsrechtlern sowie Experten aus Bund, Ländern, Sicherheitsbehörden, Bundeswehr und Verwaltung könnte prüfen, welche Instrumente heute bereits bestehen, wo rechtliche Lücken liegen und welche zusätzlichen Maßnahmen verfassungsrechtlich möglich und sinnvoll wären.
Dabei sollte auch über ein abgestuftes System nachgedacht werden, das deutlich zwischen politischen Auseinandersetzungen, konkreten Verfassungsverstößen und einer nachgewiesenen Verfassungsfeindlichkeit unterscheidet. Denn eine wehrhafte Demokratie darf nicht erst dann handeln können, wenn das letzte Mittel – das Parteiverbot – bereits ausgesprochen wurde.
Demokratische Freiheit und Rechtsstaatlichkeit müssen geschützt werden. Aber dieser Schutz braucht klare Regeln für den Ernstfall. Je früher diese Regeln geschaffen und verfassungsrechtlich abgesichert werden, desto geringer ist die Gefahr, dass in einer späteren Krise ausgerechnet diejenigen über die Schutzmechanismen des Staates entscheiden müssen, gegen deren verfassungsfeindliches Handeln sie eigentlich gerichtet sind. Die wehrhafte Demokratie darf nicht wehrlos sein. Sie muss aber gerade bei ihrem Schutz rechtsstaatlich bleiben. (Gerd Landsberg)
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